LA LEGGE 13 LUGLIO 2015 n. 107 NEL SISTEMA NAZIONALE DI ISTRUZIONE E DI FORMAZIONE
Una lettura ragionata del percorso politico-normativo della Legge su “La Buona Scuola” da parte di Domenica Federico * e di Ezio Sina**
La Legge di riforma scolastica, nata nel suo iter legislativo originario dal Disegno di Legge 3 settembre 2014 (“La Buona Scuola”) è stata preceduta e accolta da un animato coinvolgimento di politici e di intellettuali, da un’ampia discussione tra addetti ai lavori, da un’ampia contestazione di piazza,
Così, approvata e pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 162 del 15 luglio è ormai Legge dello Stato .
Distanti dai polveroni politici e da una partigianerie strumentali, fa capolino nel panorama scolastico e tra gli specialisti del settore, l’esigenza di una disamina chiara e pacata non in termini di giudizi strettamente politici ma in chiave operativa e concreta, ripercorrendo probabili itinerari storici: se è ancora valida l’affermazione che ogni storia è storia contemporanea (Benedetto Croce).
Prima di affrontare la complessa riflessione sul rilievo e il tenore del provvedimento riformatore credo si debba anche considerare come forse siamo di fronte all’approdo di un lungo percorso, verso una nuova ipotesi di decentramento amministrativo.
All’indomani dell’Unità del nostro paese, la classe dirigente liberale sceglieva un modello fortemente accentrato, provocando l’aumento del controllo sulla vita politica del nuovo Stato e sulla società, nonostante non fossero mancate alternative favorevoli al decentramento. Il modello francese prevalse su un modello di autogoverno, molto apprezzato invece dai liberali italiani.
Turbati preferirono legare le amministrazioni locali mediante un controllo preciso, puntuale, quasi asfittico, anche per far fronte alle pressanti rivendicazioni di stampo democratico, diffusesi tra le masse popolari.
Da qui è stato lungo e tortuoso il cammino percorso per ridare slancio e le adeguate prerogative amministrative agli enti locali, culminato, per il mondo della scuola, nel DPR n. 275 del 1999, il Regolamento per l’autonomia delle istituzioni scolastiche, “figlio” della grande Riforma delle Amministrazioni locali operata con la legge 15 marzo 1995, n. 59.;
In quest’ordine di idee la legge n. 107 del 2015, composta di un unico articolo strutturato in 212 commi – autentica anomalia normativa – si apre con una dichiarazione d’intenti specifica e chiara: si esprime la la volontà di restituire alla Scuola Italiana “piena attuazione all’autonomia delle istituzioni scolastiche” (comma 1) richiamando esplicitamente l’articolo 21 della legge n. 59 del 1997, meglio conosciuta come Legge Bassanini (“Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle Regioni ed Enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa”).
La Legge Bassanini prevede per le scuole una piena personalità giuridica, una propria dotazione finanziaria, soprattutto un’ampia autonomia organizzativa e didattica nel rispetto di obiettivi e degli standard espressi in ambito nazionale.
In sintesi, sono stati attribuiti alla Pubblica Amministrazione importanti strumenti per snellire procedure farraginose che avrebbero vanificato l’essenza stessa del Diritto alloStudio: in realtà tuttavia, sulle finalità dell’azione amministrativa ci si ritrova fortemente vincolati al perseguimento di obiettivi generali. Intanto sono consentiti significativi ampliamenti dell’offerta formativa, mentre al Capo d’Istituto viene ampliato il ruolo di direzione e di responsabilità, sino ad attribuirgli una qualifica dirigenziale (d.lgs 59/1998). Ed è proprio sul nuovo ruolo assolto dalla Dirigenza Scolastica che si è discusso in modo particolarmente acceso: in passato si insisteva su una visione ambivalente e oscillante tradirigente-gestore e dirigente-guida, concentrandosi in relazione al diverso approccio su poteri manageriali e gestionali o sui processi didattici che investono principalmente l’insegnamento e l’apprendimento nelle nostre Istituzioni Scolastiche.
Sin dall’entrata in vigore della Costituzione Italiana (1948) inizia un processo tendente a diminuire un’impostazione centralizzata e tradizionale già nella libertà di Insegnamento e di conferire a Enti e privati “il diritto di istituire scuole ed istituti di educazione, senza oneri per lo Stato” , in ossequio al principio di sussidiarietà.
Il principio del decentramento amministrativo è enunciato nell’art. 5 della Cost., in base al quale «la Repubblica italiana, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali e attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento».
L’art. 97, co. 2, specifica invece che «nell’ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari»; negli artt. 114-133, Titolo V, parte II, della Costituzione, si torna a parlare di decentramento amministrativo nel descrivere l’assetto organizzativo della nuova Repubblica.
Ma soltanto con la legge di riforma Costituzionale del 2001 (Legge 18 ottobre 2001 n. 3) si riesce ad affermare come l’istruzione sia materia concorrente “salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche”(art.117).
In precedenza tuttavia, con Direttiva 21 luglio 1995, n 254, era stata attribuita una significativa forma di autonomia alle scuole: si trattava dell’istituzione della Carta dei servizi scolastici.
Si colloca infatti anche la scuola nella nuova prospettiva dei servizi funzionali all’utenza e ai bisogni del territorio, un mondo vasto ed eterogeneo che concepisce un meccanismo unico valido per tutte le “articolazioni funzionali” dello Stato.
Tutto ciò, presentato come intento e opportunità nella Legge 15 marzo 1997, n 59, trova una piena attuazione nel DPR 8 marzo 1999, n. 275 che ha rappresentato la pietra miliare di un nuovo Ordinamento scolastico e ridefinito tutto assetto della scuola italiana.
Questo il contesto essenziale in cui va collocata la legge 107/2015, che indubbiamente presenta importanti tracce di innovazione normativa: ci si muove tra i nodi del reclutamento – della formazione obbligatoria – dell’inclusione – della valutazione – dell’alternanza scuola-lavoro.
Un asse portante della riforma è rappresentato dalla valutazione: i riferimenti normativi (DPR 80 n.2013, Direttiva n.11 del 2014; CM n.47 del 21 ottobre 2014) rappresentano un trittico normativo che pone al centro dell’Istruzione pubblica un nuovo SISTEMA NAZIONALE DI VALUTAZIONE, che si determina in forme di autovalutazione, ipotesi di valutazione esterna e soprattutto di restituzione pubblica.
Si vive infatti un momento strategico e delicato in cui si è volutamente scelto per lo più il processo autovalutativo e diagnostico da parte delle istituzioni scolastiche: si fa affidamento ad una rigorosa autoanalisi, dalla quale ripartire in vista di un miglioramento del servizio che sappia cogliere sia le luci, ma anche le ombre di una consolidata prassi educativa. Da aprile 2015 è stata approntata una speciale piattaforma attraverso cui le scuole sono chiamate a compilare e pubblicare il loro primo Rapporto di Autovalutazione (RAV). Questo documento va inteso non già come un mero adempimento burocratico, ma una formale riflessione condivisa tendente ad indirizzare l’intera comunità educante verso un sistema di collegialità, ma anche di responsabilità.
Strettamente Legato al RAV si presenta il Piano di miglioramento triennale (commi 12-19), in cui le scuole sono chiamate a definire la programmazione delle attività formative, compreso ogni tipo di risorsa; l’Ufficio scolastico regionale competente potrà soltanto intervenire per verificare che il documento rispetti le dotazioni di personale assegnato a ciascuna istituzione scolastica. Tutti gli atti e gli esiti della verifica saranno direttamente inviati al Ministero. In questo contesto va intesa la valutazione del dirigente: si tratta di rispettare quanto definito nell’articolo 25 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.165, ma l’analisi va riferita soprattutto al contributo offerto dal dirigente scolastico in vista del perseguimento dei risultati per il miglioramento del servizio, così come previsti nelRapporto di autovalutazione ai sensi del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 marzo 2013, n. 80.
La figura del dirigente presenta le prerogative richiamate nel comma 78 della legge 107/2015 ove si fa espressamente riferimento al Regolamento dell’autonomia scolastica, anche se nel medesimo comma si può individuare un equivocabile richiamo all’art 25 della legge 165/201 che riporta la gestione Dirigenziale nell’alveo della dirigenza amministrativa. Così va anche letto il Comma 79, che stabilisce a decorrere dell’anno scolastico 2016/2017 si possa procedere con proposte di incarico, valorizzando curriculum, esperienze, competenze professionali.
Nella filosofia della Legge di riforma la possibilità di attingere all’albo territoriale per il capitolo Risorse Umane viene presentato come valore aggiunto all’Istituzione e non come prerogativa illimitata di un Dirigente che dovrà comunque fornire adeguate motivazioni per le sue scelte e rendere conto in prima persona del livello di produttività culturale, dei risultati e della qualità del suo organico.
Non è un caso che ci si richiami alle responsabilità previste nel Comma 85 laddove deve sempre prevalere il perseguimento di obiettivi formativi prioritari anche nell’effettuare sostituzioni per supplenze temporanee (fino a dieci giorni) utilizzando l’organico dell’autonomia. In ragione di queste nuove competenze, dice la Legge 107/2015 “a decorrere dall’anno scolastico 2015/2016 è incrementato il Fondo unico nazionale retribuzione fissa, variabile e di risultato (comma 86)”. Quello che attualmente più preoccupa gli operatori della scuola sarà il momento in cui verranno concretamente definiti gli indicatori previsti nel Comma 93, indispensabili per garantire la legittimità e la correttezza della valutazione: in quali termini considerare ad esempio le competenze gestionali ed organizzative finalizzate al raggiungimento dei risultati? Quale giudizio esprimere in merito a come un dirigente sia in grado di valutare l’impegno e i meriti professionali del personale dell’istituto sotto il profilo individuale e negli ambiti collegiali? Come risalire all’apprezzamento del operato all’interno della comunità professionale e sociale? E così via.
A quanti paventano che l’autonomia alle scuole possa comportare favoritismi, sfruttamento della cosa pubblica a vantaggio privato e una gestione personale della cosa pubblica, occorre evidenziare come la Legge 107 del 2015 chiede a tutti e chiare lettere un’assunzione di responsabilità, proprio al fine di rinnovare profondamente la scuola e la società italiana. A tutti gli Attori dell’Istituzione scolastica non può sfuggire l’impegno di “Aver coscienza dei doveri verso se stessi”. (Giorgio Ambrosoli).
*Domenica Federico, docente Liceo Economico Sociale di Reggio Calabria, referente progetto “Legalità”.
**Ezio Sina, docente IIT “C. Colombo” di Roma, presidente nazionale APIDGE